陳柳欽教授:完善農村普惠金融法律制度體系

農村普惠金融發展法律制度體系以一系列彼此聯結的制度作為核心。這些制度主要包含農村金融機構激勵與約束制度、農村金融服務產品供給保障制度、農村弱勢群體金融權利配置制度、農村金融差異化監管制度、農村信用建設制度等。

  “三農”問題一直是黨中央關心的重點問題,農村普惠金融一直是以農業金融或農村金融問題劃歸到“三農”建設的范疇,國家政策當然也制定了農村普惠金融相關立法的重要規范,為農村普惠金融的發展奠定了基礎。自2008年起,每年的中央文件都有關于農村金融改革的文件出臺。2008年中共中央第十七屆第三中全會上提出“建立現代農村金融制度,并指出農村金融是現代農村經濟的核心,創新農村金融體制,放寬農村金融準入政策。”2009年1月中共中央國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》中,“鼓勵農村金融機構更多地向農村貸款,支持和鼓勵金融機構創新農村金融產品和金融服務。”2010 年中共中央、國務院《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》“提高農村金融服務質量和水平。加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節支持力度。”2012年中共中央十八大報告中“完善金融監管,推進金融創新,維護金融穩定。”2013年中共中央第十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“完善金融市場體系,發展普惠金融。”2014年1月,中共中央、國務院發布《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出,“發展新型農村合作金融組織,以及加大農業保險支持力度。”2015年12月,國務院發布《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》提出:“到 2020年,建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系,滿足人民群眾日益增長的金融服務需求,特別是要讓小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務,使我國普惠金融發展水平居于國際中上游水平。”2016年3月,《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出了“發揮各類金融機構支農作用,發展農村普惠金融”的戰略規劃。為了更好的解決三農問題,在2017年10月18日在黨的十九大報告中提出了要實施鄉村振興戰略,進一步明確 “農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。”2018年2月,指導“三農”工作的第15份中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確,實施鄉村振興戰略,必須解決錢從哪里來的問題,普惠金融重點要放在鄉村。2019年4月15日,中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,提出要“完善鄉村金融服務體系”,作為其重要組成部分農村普惠金融體系,其高質量的構建顯得尤為重要。

  普惠金融以重點為低端人群和欠發達地區提供必要金融服務為主要目標,使被排斥于基本金融服務之外的弱勢群體能共享金融權益的現代金融發展模式和發展機制。農村普惠金融是要將金融服務惠及到農村所有群體,特別是貧困地區、少數民族地區、偏遠地區以及殘疾人和其他弱勢群體。農村普惠金融是普惠金融戰略在農村的落實,旨在突破傳統農村金融營利性局限,實現商業可持續發展與社會效益最大化的協調統一。農村普惠金融發展實際上就是普惠金融理念在農村金融市場得以落實的過程,是農村反貧困和全面小康社會建設的基本金融保障。農村普惠金融是破解“三農”問題和保障鄉村振興戰略實施的基本金融模式。構建農村普惠金融體系,保障農村弱勢者能以公平價格獲取金融服務,促使其更好利用自己的人力資本和生產資本去增強財富創造能力,內生自我脫貧和自我發展能力。農村普惠金融彰顯了農村弱勢者獲取基本金融服務和正當金融利益的權利屬性,為保障農民、農村小微企業獲取平等金融服務提供了基本理論支持。農村普惠金融內含包容、公平、協調、扶弱、創新的理念,為農村金融創新與農村金融法律保障建設提出了新要求。

  普惠金融發展的難點在農村,重點在農村。農村普惠金融發展是國家普惠金融發展戰略實施的關鍵。目前,我國農村普惠金融發展存在諸如農民、農村小微企業融資難,金融機構服務普惠金融建設動力不足,政府保障機制乏力,農村弱勢者金融權利得不到有效保護等問題。究其原因,一個重要方面在于法律保障體系不完善。法律在規制政府與金融機構義務、強化政策實施和推進金融創新等方面具有無可比擬的優勢,因此,亟待完善我國農村普惠金融發展法律保障體系建設。構建農村普惠金融法律保障體系,是適應農村普惠金融發展的需要,是促進農村金融創新發展的需要,是實現農村社會公平的需要,是推進農村金融法制轉型的需要。構建農村普惠金融法律保障體系,有利于保障農村弱勢群體的金融權利,有利于促進農村金融發展的包容性,有利于推進農村金融法律制度的改革與創新,有利于優化農村經濟發展的金融支持機制。

  縱觀我國近些年逐漸加大促進農村普惠金融發展的力度,但無法回避地是在發展農村普惠金融過程中尚存在一些亟需解決的問題,尤其是促進農村普惠金融發展法律制度中存在的問題,主要可歸納為以下幾個方面。

  第一,農村普惠金融立法理念較為滯后。普惠金融的核心理念是金融的可獲得性與普惠性,這一點落實到農村普惠金融法律制度中仍是需要重點維護的立法理念。傳統金融法律制度依然堅持金融安全基礎上的金融效益價值取向,忽視金融公平的重要作用,傾向于維護金融市場壟斷和既得利益,缺乏保護農村弱勢者金融權利和消費者權利的理念指導。目前有關于促進農村普惠金融發展的相關法律規范制度,在制定和出臺實施的過程中,由于受制于傳統金融意識理念的束縛,并未能發揮出原本應有的價值。在全面推進小康社會建設以及實施精準扶貧戰略的今天,農村普惠金融體系建設的重點是農村金融法制的發展,其重點應該放在如何以最小的金融成本來確保農村弱勢群體獲得更多的金融服務和金融支持。農村普惠金融中的公平、扶弱、靈活、創新等理念應該成為農村金融法制建設的基本價值原則。但從現實看,如今我國農村金融法制建設過于強調其在促進經濟發展中的穩定性功能,而包容、扶弱、靈活等理念明顯不足,無法使農民、農村小微企業獲得更多的金融服務。金融排斥或金融歧視意識仍然存在,以致于一些部門的規范性文件側重對本部門金融機構利益的維護,而忽視保障農戶的金融權利。

  第二,農村普惠金融立法體系不完善。亞里士多德認為:“要使事物符合正義,須有毫無偏私的權衡,法律恰恰正是這樣一個中道的權衡。”農村普惠金融是農村金融的基礎部分,也是一項系統工程。盡管我國制定了促進農村普惠金融發展的相關法律規范,但這些法律規范并沒有從農村普惠金融的實際出發,導致了農村普惠金融法律體系不夠完整。比如,我國頒布的《中國人民銀行法》《商業銀行法》與《銀行業監督管理法》等金融法律立法中均沒有關于農村普惠金融主體權利、義務及責任等內容的明確規定。目前我國尚未制定關于農村普惠金融的專門性法律,進而使得農村金融立法體系較為混亂,各類重復性規范較為突出,引發了農村金融法律的沖突。當前農村普惠金融的相關法規主要是依靠一些部門規章的規范性法律文件規范日益發展的農村普惠金融活動,但在此類規范性文件中未明確各職能部門的職權、職責,也未能對農村普惠金融對象的權利保護方式、標準或程序進行詳細說明,而且這些部門規章往往帶有臨時性、指導性色彩,不僅約束力和權威性不強,而且導致了執法中的不力??傮w來看,我國農村金融的相關法規并不健全,缺乏有針對性的專門法律,農村金融機構和服務得不到有效的法律規制。

  第三,農村普惠金融主要制度不完備。目前,我國現行的有關于農村金融制度設置具有片面化、單一化的特征。農村金融制度設置片面化、單一化特征表現在對農村金融市場金融產品的供給與監管上,具體分析為農村金融市場供給產品長期圍繞小額信貸展開,金融機構迫于行政指導的行政壓力向農戶放貸,因而進一步帶來單一化的管理方式,而單一化的監管方式,打擊了部分地區開展金融創新的積極性,從而造成我國農村金融市場不發達,農戶的金融權利始終得不到應有的保障。同時,現有的制度設置對政府部門、一般的涉農金融機構在農村普惠金融發展方面的義務、責任規范不夠全面,進而使得部分涉農機構不愿意也沒有動力來參與農村普惠金融的發展。還有就是,在普惠金融立法內容上缺失法律救濟機制,即在制度設計上沒有制定合理、有效的制度安排,沒有引導農民如何進行維權和自我救濟,造成農民的合法權利得不到及時有效的維護,容易導致農村普惠金融在農村的可接受性不高,最終造成其發展受阻的局面。普惠金融理念的發展需要一個過程,而在這個過程中與農村金融相融合。農村普惠金融法律制度是農村金融促進發展的制度設置之一。在原本不發達的農村金融市場發展普惠金融,需要革新原有的農村金融制度設置,以此實現農村普惠金融促進法律制度的發展,進而實現建立農村普惠金融法律制度。

  第四,農村普惠金融保障實施機制不健全。不完善的保障設施拖延了農村普惠金融健康可持續發展的進程。當前,促進農村普惠金融發展的相關法律制度規范中的制度保障實施仍存在改進的空間。目前,我國沒有建立農民金融權利及傾斜保護制度,缺乏構建政府、金融機構等促進農村普惠金融發展義務制度,也沒有從農村金融發展特殊性和實際需求建立農村普惠金融供給標準和評價、農村金融服務創新、農村普惠金融消費者權益保護、農村金融糾紛解決及促進發展多維激勵與約束制度等。制度的保障實施是支撐農村普惠金融活動規范有序發展的重要屏障。農村普惠金融法律制度的保障實施是農村金融活動最明確的分配權利義務的制度,也是最有力量保障農村普惠金融各方主體合法權益的利器。但現行的農村金融制度保障實施并不能完全實現應有的保障功能。因為農戶的金融權利仍然未能得到有效的制度保障實施,這是很顯然與構建農村普惠金融法律制度相悖。

  柏拉圖認為,“正義的實現有賴于法律制度的保障,因為只有在法律制度的規范和引導下,每個人才能在追求自身私利的過程中不侵犯別人的同等的平等權利。”市場經濟是法治經濟,普惠金融理念的貫徹需要法律制度的支撐。農村普惠金融關系到農業發展、農民增收和農村經濟繁榮,而農村普惠金融立法是農村普惠金融發展的重要保障。如何加強保障農村普惠金融制度實施,尤其是在缺乏專門的農村普惠金融法律制度支持的前提下。毋庸置疑,構建農村普惠金法律保障體系是最有效、最有力的保障農村普惠金融市場規范化實施。因此,政府應加強對農村普惠金融相應法律保障體系的制定和完善。

  第一,以農村普惠金融理念為引領。發揮農村普惠金融理念的引領作用是保障農村普惠金融發展法律制度體系先進性、科學性的基礎。隨著農村金融現代化和農村全面小康社會建設戰略的推進,我國農村金融法律制度建設的重點應在于滿足農村弱勢者基本金融服務需求,保障農民、農村小微企業獲得便利、必要的金融服務,促進農村經濟社會可持續發展。因此,促進農村普惠金融發展應是我國農村金融法律制度建設的基本目標。農村普惠金融的包容、公平、協調、扶弱、創新理念應成為現代農村金融法制建設的基本理念。要按照包容、扶弱的理念來構建農村金融普惠立法體系,不斷擴大農村普惠金融服務的覆蓋范圍,保護農村弱勢群體的利益,保障他們的金融權利;將金融公平作為農村普惠金融的發展目標,通過制度體系的不斷完善,構建金融安全、金融效益與金融公平價值兼容的體制機制,促進農村金融改革與發展成果的公平分享;將協調、創新等理念貫穿到農村普惠金融立法體系,通過互聯網、大數據、云計算等現代信息技術來為農村弱勢群體提供創新性的金融服務,協調農村各類主體的金融利益,不斷優化農村普惠金融的扶貧助弱效應。

  第二,確立農村普惠金融法律保障體系構建的基本原則。一是政府主導原則。在農村普惠金融市場中,如何既滿足農村金融弱勢群體對于發展資金的需求,又適當控制金融風險,實現農村金融弱勢群體與金融機構的雙贏局面,這需要政府出臺相關政策規定以協調農村金融弱勢群體與金融機構之間關于資金的供求矛盾。因此,我國農村普惠金融制度的建構中,應堅持政府主導的原則。當然,我們必須明確政府的權力邊界。政府主導原則并不意味著構建農村普惠金融制度不需要遵守相應的市場規則。黨的十八屆三中全會報告提出“使市場在資源配置中起決定性作用”,而資本作為金融市場的資源要素,仍需要尊重金融市場對資本要素的配置。當然,讓市場在資源配置中起決定作用,依然需要政府科學的宏觀調控。二是金融公平原則。金融公平是指在金融活動中,每個主體的金融權利都是平等的,在機會均等的競爭環境下形成有序的金融秩序,實現金融資源配置社會福利最大化。金融公平是農村普惠金融的最終追求,在堅持金融安全和穩定的基礎上,通過制度體系調整來提升農村金融資源和服務的普惠性,確保弱勢群體能夠得到合理的金融服務。三是公眾參與原則。農村普惠金融無疑是一項準公共服務,具有明顯的正外部性。促進農村普惠金融發展需要投入大量資金,僅僅依賴政府與金融機構力量有限。因此,公眾參與是加速農村普惠金融發展的基本路徑。公眾參與原則不僅能有效克服金融法律保障體系中的政府失靈現象,而且有利于提高其公正性與民主性,在控制金融風險的基礎上擴大資金來源。四是差異化調整原則。我國金融發展呈現明顯的二元結構特征,不僅有城鄉之分,而且有正規與非正規之別?,F行的金融法律制度缺乏對金融二元結構特征的考慮,對城鄉金融法律制度堅持大體一致的思維和模式,很少考慮到城鄉金融的二元結構特征和城鄉金融的差異性,導致目前大部分金融法制不適應農村金融發展的需要。因此,必須堅持差異化調整原則,從差異化調整原則出發合理確定建設理念、體系構成、制度設計,建立適合農村普惠金融發展需要的法律保障體系。五是農村弱勢群體金融權利保護原則。強化金融弱勢群體保護是金融法律制度發展的趨勢,也是農村普惠金融發展的內在要求。相比于城市,農村金融弱勢群體的權益更容易受到侵犯。農村普惠金融市場中,由于金融機構作為資本要素的供給者,眾所周知,資本在市場經濟中扮演者是非重要的,因此農村金融弱勢群體與金融機構之間的地位并不平等。農村金融弱勢群體有求于金融機構的資金,面對資金缺乏的用戶,金融機構有選擇信貸對象的機會。相反的,因為金融歧視現象的存在,農村地區的金融機構數量遠低于農村用戶需求的數量。因此,需要不斷擴大農村金融弱勢群體權利內容,健全農村金融弱勢群體權利救濟機制,加強政府、金融機構保障義務規制。

  第三,確定農村普惠金融法律保障體系框架構成。從目前農村普惠金融發展法律淵源來看,大多為行政法規與部門規章,不僅立法層次低,而且體系分散凌亂。因此,應建立以農村金融發展基本法為核心,農村商業性金融法、農村政策性金融法、農村合作性金融法、民間金融法等專項法律為分支的法律體系。一是農村金融基本法。十九大報告明確了鄉村振興的對象涵蓋了農業、農村、農民問題,我國的農村金融立法適用范圍也不應僅限于農業金融法,而應當明確將立法對象確定為農業、農村和農民發展的全要素、多領域金融供給、金融服務、金融監管及相關權益保護。在國家大力推進農村普惠金融發展和農村金融法治建設背景下,盡快出臺《農村金融發展基本法》,確立農村普惠金融的基本原則與基本制度,對農村普惠金融體系中的農村金融服務需求者、服務提供者和監管者三方做出明確的權、責、利規定,明確這三個主體在農村普惠金融法律體系中各自的定位與方向。二是農村商業金融立法。明確各類商業銀行、商業保險機構在農村普惠金融體系中的作用,將村鎮銀行、小額信貸企業、農村商業銀行等制度體系納入其中,構建一個統一性的農村商業金融立法。三是農村政策金融立法。應該積極整合農業信貸、農業保險等方面的法律法規,明確農村政策性金融的目標、任務和范圍,提升其在農村普惠金融體系中的地位。四是農村合作金融立法。合作金融是不同于商業性金融的一種金融模式。在農村地區建立和發展合作金融,是促進農業發展、滿足農民生產生活資金需求的一項重要舉措。我們必須要回歸到合作金融的本義上,通過完善內部治理體系和激勵措施,將農村合作金融打造成為農村普惠金融的主干部分。五是民間金融立法。制定和完善有關民間金融的法律法規,促進民間金融規范化,正確引導民間金融發展并充分發揮其地域性強、手續簡單及機動靈活的優勢,通過發展多元化的金融機構來減少正規金融的壓力,使之成為農村金融的有益補充。

  第四,構筑農村普惠金融法律保障體系的基本制度。農村普惠金融發展法律制度體系以一系列彼此聯結的制度作為核心。這些制度主要包含農村金融機構激勵與約束制度、農村金融服務產品供給保障制度、農村弱勢群體金融權利配置制度、農村金融差異化監管制度、農村信用建設制度等。一是農村金融機構激勵與約束制度。構建農村普惠金融激勵與約束制度,是強化其正外部效應,強化金融機構服務農村普惠金融發展內在動力的基本選擇。我國應在優化財政、稅收等激勵作用的基礎上,從金融業務、資金獎勵、差異化監管等層面完善農村普惠金融激勵制度。構建多維約束機制,明確規定金融機構必須將從農村吸收來的存款按一定比例用于農村貸款,在農村設立分支機構和服務平臺。二是農村金融服務產品供給保障制度。發展農村普惠金融關鍵是協調農村金融弱勢群體與金融機構之間關于金融產品供求矛盾關系。構建合理的農村金融服務產品供給制度,可在一定幅度上降低農村金融市場供給量與需求量之間的量差,從而抑制金融排斥或金融歧視現象的發生率,最終實現保障農戶金融權利和金融機構盈利的雙贏或多贏局面。三是農村弱勢群體金融權利配置制度。盡管法律本事就是平等、正義、公平的具體體現,用法律來調控各種社會關系時更是要注重實體公平與正義。從該金融體系本身的具體含義來說就不可能實現各方主體的平等對待。即在農村普惠金融這一制度框架下,農民、農業始終處于被動的弱勢地位,而金融機構則始終處于主動的強勢地位,在雙方實力完全不對等的情況下,如果在制度安排上不作適當的傾斜,則會造成社會兩極分化的進一步擴大,也不利于社會的穩定。強化農村弱勢群體金融權利保護,確保其在金融服務中的公平地位,是加強農村普惠消費者權益保護,實現農村普惠發展目標的必然選擇。普惠金融的提出是為解決發展中國家弱勢群體金融權利問題,試圖通過市場金融手段實現社會弱勢群體提升經濟收入的目標。農村弱勢金融權利配置制度需要農村普惠金融法律支撐,借助農村普惠金融法律將農戶金融權利法定化,法定化的金融權利轉入到農村金融市場運行中,從而實現農戶金融權利配置的傾斜保護。四是農村金融差異化監管制度。當前農村金融監管存在的問題主要有:剛性監管對金融資源配置形成約束、農村金融監管方式與手段單一、農村基層金融監管力量薄弱、適應農村特點的金融監管體系尚未形成。實施農村差異化監管制度有利于促進農村金融組織發展、農村金融脫虛向實、促進資本要素回流農村、維護農村金融市場穩定,是金融支持鄉村振興戰略實施的重要方案。五是農村信用建設制度。建立農村信用體系建設,完善農村信用擔保和失信懲罰機制。加快農民信息征信系統,建立信息共享機制,建立健全農民個人信用財產申報、信用評估、風險管理、信用保險制度,給予信用度高的農民更高金額的貸款,將失信的農民列入黑名單,建立明確的獎懲機制,加大對農村普惠金融市場主體信用行為的執法與監管力度。

陳柳欽教授:完善農村普惠金融法律制度體系

  【作者簡介】陳柳欽,男,湖南省邵東縣人,教授,著名學者,產業經濟、城市經濟、能源經濟和金融問題專家。歷任人民日報社《中國能源報》社評論部主任,中國能源經濟研究院副院長、首席研究員,人民日報社《中國城市報》社副總編輯,中國城市管理研究院院長、研究員,現為欽點智庫理事長。

  在《經濟科學》《經濟管理》《經濟理論與經濟管理》《中國軟科學》《中國金融學》《制度經濟學研究》《金融論壇》《改革》《國際金融研究》《財經科學》《當代經濟科學》《經濟研究參考》《人民日報》《中國社會科學報》《學習時報》等學術核心期刊、專業期刊和中央級報紙上發表論文1000余篇,主持、主研國家社會科學基金項目、國家自然科學基金項目、國家軟科學項目、省部級社會科學基金項目以及各類政府咨詢課題60余項,出版《制度、金融、投資和發展》《當代金融理論與實踐》《高新技術產業發展的資本支持研究》《俄羅斯金融制度研究》《揭秘華爾街金融海嘯》等12部專著。

責任編輯:王飛
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